根据第七次全国人口普查领导小组办公室编制的《2020中国人口普查分县资料》，江苏省共有11个大城市：南京是特大城市，苏州、无锡和常州3市为I型大城市，徐州、南通、扬州、昆山、盐城、淮安和连云港7市为Ⅱ型大城市。目前徐州城区人口为205.51万人，虽然在全省Ⅱ型大城市中城区人口最多，但距离Ⅰ型大城市的人口规模门槛（≥300万）还相差甚远，与其作为淮海经济区中心城市和省域副中心城市的战略定位极不相称，并对其更好发挥应有功能形成了制约作用。因此，急需加强研究、创新举措，努力扩大城区人口规模，尽早跻身Ⅰ型大城市序列，为高质量建设“双中心城市”提供必要的人口支撑。
一、徐州城区人口距离Ⅰ型大城市还有相当大缺口
近年来，随着淮海经济区协同发展的加快推进和全市经济社会的快速发展，徐州中心城市地位和影响力日益提升，人口规模不断扩大，辐射带动能力逐步增强。2022年末，全市常住人口为901.85万人，次于苏州、南京两市；常住人口城镇化率达66.81%，低于全省平均水平7.61个百分点，在13个设区市中排名第10位，略高于盐城（65.43%）、宿迁（64.07%）和连云港（63.08%）三市。
应当清醒看到，目前徐州作为“双中心城市”，在城市承载力、城市能级和首位度、城市功能与品质等方面还存在诸多不足和短板，导致其人口吸引力较弱，严重阻碍了城市人口的有效集聚。一方面，人口大量流出，2022年全市常住人口比户籍人口少130.05万人，在全省6个人口外流市中规模最大，多年被列为全国人口流失最严重的10座城市；另一方面，市（城）区人口占市域比重较低，户籍人口市区占全市约为33%，常住人口市区占全市约为35%，其中城区人口占全市常住人口不足23%，不仅与省内南京占85%、常州占59%、无锡占48%、苏州占31%等Ⅰ型大城市形成了巨大落差，而且也低于扬州占33%、淮安占29%等Ⅱ大城市，对提升市域城镇化水平产生了不利影响。由于以上两方面的原因，直接造成徐州城区人口规模偏小，出现了所谓的“大市小城”问题。
二、加快提升徐州城区人口规模势在必行
根据国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》，目前我国大陆地区共有105个大城市，其中超大城市7个，特大城市14个，Ⅰ型大城市14个，Ⅱ型大城市70个。在全国690多个县级及以上城市中，既有除拉萨之外的4个直辖市、26个省会城市、5个计划单列市（合计35个）都为大城市，也有66个地级市、4个县级市（合计70个）进入大城市序列。需要特别关注的是，东莞、佛山2个地级市被列为特大城市，城区人口分别高出徐州750万人、650万人；苏州、无锡、常州三个地级市被列为Ⅰ型大城市，城区人口分别高出徐州200万人、150万人、100万人；昆山、义乌、慈溪、晋江4个县级市被列为Ⅱ型大城市，昆山城区人口仅比徐州少55万人。另外，在淮海经济区中，临沂市城区人口高出徐州40万人以上。
城市具有集聚效应和规模效益，在城市化加速期，这种集聚效应和规模效益在各层级中心城市表现得尤为显著。一方面，城市通过集聚对周边地区产生吸引力，使劳动力、资本、技术、信息等社会生产要素向其集中，形成规模经济效益，并推动城市社会发展和生态文明；另一方面，在城市集聚达到一定规模后又对周边地区产生辐射作用，带动周边地区直至更大空间范围的加快发展。但是，随着城市规模的扩大，在其劳动生产率得到相应提高的同时，也会带来交通拥堵、环境污染、房价高昂、基础设施不足等“规模不经济”问题，这就出现了所谓的“最优城市规模”，并成为社会各界广泛关注的重要话题。多年来，学者们试图在集聚效应递减与边际外部成本递增的平衡中寻找城市的最优规模；城市政府则热衷于把最优城市规模作为实施规划、建设与管理的一种理想目标。
当前，区域发展竞争日趋激烈，核心资源要素向重点城市集中的趋势在加剧。顺应新时代新要求，做大做强中心城市已经并将继续成为促进城市可持续发展、新型城镇化持续健康发展和区域高质量协同发展的关键之举。正是在这种背景下，近年来，一些与徐州同属Ⅱ型大城市且具竞争性的地级市，纷纷采取“扩规提档”“城市能级提升”等行动，规划建设Ⅰ型大城市甚至特大城市。例如，作为淮海经济区人口第一大市的临沂，《山东省国土空间规划》和《临沂市新型城镇化规划》提出建设Ⅰ型大城市，打造山东区域副中心城市和鲁南苏北地区中心城市，2035年都市区人口规模500万人、中心城区人口规模330万人。与徐州同为省域副中心城市的洛阳、襄阳，在河南、湖北两省的《新型城镇化规划》中均提出建设Ⅰ型大城市的目标，其中支持洛阳建设中原城市群副中心城市，到2025年城区人口达350万人；支持襄阳建设汉江流域中心城市，2035年城区人口300万人。此外，与徐州城区人口相差不大的烟台、邯郸、珠海、保定、赣州等地级市，也都已经将升格Ⅰ型大城市的目标任务纳入到省市专项规划和工作部署之中。为此，应当引起高度重视，将打造Ⅰ型大城市作为推进“双中心城市”建设的重要抓手和驱动力，聚力推动Ⅰ型大城市加快建设，既势在必行，又刻不容缓。
三、推动徐州加快跻身Ⅰ型大城市的主要路径
为了合理预测徐州城区人口的未来变化，特别是提前考虑将来何时可以达到Ⅰ型大城市的常住人口规模（≥300万），在此选择常用而简明的计算方法进行估算。（1）根据全国人口普查数据，七普与六普相比，徐州市区（主城三区+经开区+铜山、贾汪）的常住人口增加了535437人，共有320.78万人，十年间每年增加5.35万人。如以同样的增量计算，到“十五五”末的2030年市区常住人口则达到374.32万人。“十三五”时期，全市常住人口城镇化水平每年增长1.01个百分点，按此速度，2030年市区常住人口城镇化率将由目前的64.06%提高到74.16%，与此相应的城区人口规模则由205.51增加到278万人左右。以此类推，到“十六五”的2035年，市区常住人口城镇化率提升为79.21%（目前南京市为85%），那么徐州城区人口将达到318万人左右。（2）根据2011-2021年《中国城市建设统计年鉴》中的徐州城区常住人口数据，运用“三次指数平滑算法”对其未来人口变化进行预测，结果表明城区人口规模达300万人的时间出现在2035~2040年，最有可能为2038年。综合以上两种分析预测，按照近10年来的人口增长趋势和今后一个时期的宏观环境变化，可以看出徐州成为Ⅰ型大城市仍有较长的路要走，还有很多工作要做。鉴于人口问题的全局性、长期性、战略性，只有超前谋划、统筹协调，积极探索新思路新路径，才有可能有效缩短建设时间，早日实现Ⅰ型大城市的既定目标。
1.全面增强中心城市人口承载力。城市规模的大小、竞争力的强弱主要取决于城市承载力的高低。人口承载力作为综合承载力的重要组成部分，同样也受到诸如资源禀赋、生态环境、基础设施、公共服务、经济基础等承载力的深刻影响（包括约束和促进）。因此，要扩大徐州城市人口规模首先必须提升其人口承载力，着力解决其中的短板弱项。一要加快城市经济发展。坚持把促进就业摆在经济社会发展的优先位置、作为经济社会发展的优先目标，强化就业优先导向，确保经济运行在合理区间，在稳增长、调结构中创造更多的就业岗位。二要加强城市基础设施建设。围绕改善民生、保障安全、拉动投资的重点领域，加快完善市政基础设施和公共服务设施，持续改善人居环境，打造宜居、韧性、智慧城市，吸引更多的人口向城市集聚。三要优化城市空间结构。合理划分城市功能组团，构建“多中心、网络化、组团式”的城市空间结构，统筹抓好老城区提升改造与新城区优化完善，引导形成疏密有致的城市空间形态，推进形成“组团互补”的城市框架；按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的原则要求，优化“三生”空间布局，让生态空间支撑生产、生活空间，使生产、生活空间嵌入生态空间，推动人、城、产、交通一体化发展，促进职住平衡、产城深度融合，有效提升城市集聚吸纳人口能力。
2.有序推进农业转移人口市民化。推进农业转移人口市民化是新型城镇化的首要任务和必然要求，也是城市人口增长的重要来源。一要深化户籍制度改革。建立完善“进得来”的城乡一体化户籍制度，全面放开城区落户限制，探索实行以经常居住地登记户口制度，确保外地与本地农业转移人口进城落户标准一视同仁，享有同等权利、履行同等义务。二要完善公共服务提供机制。建立完善“过得好”的公共服务体系，推动基本公共服务覆盖全部城区常住人口，实现农业转移人口的子女教育、医疗、养老等基本公共服务均等化供给，使他们“留得下”；在就业服务与技能培训领域，不断提升农业转移人口劳动技能素质与就业竞争力，让他们“有发展”“能融入”；加强适用于农业转移人口的社会保障制度建设，逐步实现城乡基本养老保险、医保、低保同标并轨和同步提升，完善住房市场体系和住房保障体系。三要健全配套政策体系。建立完善“离得开”的农村配套政策体系，按照农村集体土地的最终所有权和农民有偿有期限的使用权“适当分离”的原则，深化农村产权制度的集成改革，健全农户“三权”市场化退出机制和配套政策，切实保障进城落户农民合法土地权益，提高农民财产性收入，促进农民工成家庭、整建制落户城区，确保有意愿、有能力、有条件的农业转移人口在城区便捷落户。
3.大力推动近域城市化发展。城市的郊区化与郊区的城市化相伴相随，分别以扩散、集聚为主的城市化动力机制共同作用于城市与乡村的结合部，其结果是促进城市地域的外延，也就意味着城市规模的扩大。目前徐州城区常住人口占市区的比重为64%，推动近域城市化对于扩大城区人口规模具有特别重要的意义和作用。一要推进城市新区产城人深度融合。对于各级各类经开区、高新区、陆港区、产业园区以及新城区等重要功能区，坚持以人为核心，强化产-城-人的有机结合，坚定走好新型城镇化可持续高质量发展之路。二要推进涉农辖区全面融入主城区。统筹市区资源要素配置，按照“一主两翼、三带四组团”的空间结构，优化各类用地布局，强化国土空间用途管制，以交通同网、服务共享为重点，深入推动铜山、贾汪作为“两翼”全面融入主城区，高水平实现生产生活同城化；同时，强化“三带”联动、“四组团”集聚，推进产业融合和产城融合，鼓励、引导就地就近城镇化和市民化，全方位拓展城市新空间。
4.加快提升城市发展能级。城市的能量层级即城市能级，反映的是城市综合实力及其对周边地区的辐射影响程度，主要取决于城市的规模、质量、影响力等关键因素。城市做大做优做强对于提升其城市能级具有重要作用。一要做大城市规模。聚集人口、经济等领域，努力扩大城市常住人口数量和经济体量，提高其在区域中的首位度，推动城市能级攀升。二是做优城市质量。聚集经济结构、产业层次等层面，把握数字化、网络化、智能化融合发展方向，持续推进传统产业转型升级，大力发展战略性新兴产业，不断增强产业竞争力，推动城市经济高质量发展，促进城市能级跃升。三要做强城市影响力。聚焦集聚、辐射等效应，充分发挥中心城市的综合优势，加快技术、人才、资本、数据等高端要素向城市集聚，推进创新平台建设，全面实施“343”创新产业集群质量提升行动，努力构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系，不断扩大中心城市的经济辐射范围，引领带动淮海经济区高质量协同发展。
5.持续优化城市功能品质。完善城市功能、提升城市品质既是增强城市综合实力和影响力的有力举措，也是满足人民对美好生活向往的内在要求。一是完善中心城市核心功能。围绕区域中心城市的功能定位，聚焦“建设产业强市，打造区域中心”战略目标，高起点高标准抓好城市规划与建设工作，不断强化在区域乃至更大范围内的创新引领功能、产业支撑功能、枢纽联通功能、开放带动功能和综合服务功能，实施一批重大基础设施和功能性项目建设，持续增强城市竞争力和对周边地区的辐射带动力。二是提高城市人居环境品质。一方面，聚焦城市服务功能中的突出问题，把实施城市更新作为重要抓手，持续推进老旧小区改造工作，着力改善居住条件、生活环境和功能品质，切实增强人民群众的获得感、幸福感和安全感，将城市打造成为百姓安居乐业的幸福家园；另一方面，以深化“无废城市”建设为重点，把建设“无废城市”放在彰显老工业基地和资源枯竭型城市转型振兴、推动经济社会全面发展全面进步、共建共享幸福徐州大家庭的大格局中去考量，通过“补短板、强弱项、推模式”，全面提升城市固体废物治理体系和治理能力，推动减污降碳协同增效，大幅改善生态环境质量，促进形成绿色低碳生产生活方式，提高绿色低碳发展水平，把城市建设成为人与自然和谐共生的美丽家园。三是提升城市历史文化品质。锚定文化强市建设目标，深入实施地域文明探源工程，保护好、传承好、利用好历史文化资源，打造纵贯主城区南北的文化轴，建设历史文脉延续和文化内涵彰显的集中展示区，塑造历史文化名城的独特风貌和魅力。坚持以文塑旅、以旅彰文，深化文旅融合，推动优秀传统文化创造性转化、创新性发展，打造世界级汉文化传承和旅游目的地，提升徐州作为两汉文化发源地的国际知名度和影响力。
作者系教授，博士生导师，江苏省重点培育智库——江苏师范大学“一带一路”研究院执行院长、首席专家，江苏省哲学社会科学研究基地——淮海发展研究院院长，全国经济地理研究会副会长，中国区域科学协会副监事长，中国地理学会“一带一路”研究分会副主任，主要内容刊载于《群众》2023年第20期、徐州市政府研究室《参事建议》2023年第8期（获徐州市主要领导批示）。
审核 | 一审：阳智明 二审：赵洁 三审：沈正平
